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    政府購買服務走向制度化 如何才能應采盡采

    發布時間:2017-09-29  閱讀:3055次   字號:  
     政策密集出臺 購買服務走向制度化 標準化 

    編者按 財政部印發的《2014年政府采購工作要點》提出,要制定推進和規范服務項目政府采購工作的相關措施,鼓勵各地積極開展政府購買服務試點。在對服務項目需求進行科學分類的基礎上,按照方式靈活、程序簡便、競爭有效、結果評價的原則組織開展政府購買服務工作。  
      
    目前,與政府購買服務相關的政策制度有哪些?財政部為推進政府購買服務做了哪些工作?如何理解政府購買服務和政府采購服務?為什么說政府購買服務主要應該通過政府采購實施?政府購買服務通過政府采購實施的難點在何處?怎樣才能實現政府購買服務"應采盡采"?如何評價政府購買服務"買得值"?《政府采購信息報》記者圍繞這些問題采訪業內專家,本期形成專題報道,以饗讀者。 

     

    2014年1月16日召開的全國政府購買服務工作會議現場。

     

    政府購買服務是當下的社會熱點話題之一。最近半年,相關政策、制度密集出臺,為政府采購服務類項目"擴面增量"提供了重要發展機遇。  
      
      購買服務按政采規定執行  
      
    2013年9月26日,國務院辦公廳印發《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》,提出購買工作應按照政府采購的有關規定,采用公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購、詢價等方式確定承接主體,嚴禁轉包行為。  
      
    清華大學公共管理學院副教授賈西津表示,我國政府采購改革之初,把服務類項目狹義地理解為維護政府自身運行所需的服務,現在提出政府購買服務的概念,實際上是要把政府采購服務延伸到所有的公共服務范疇,包括政府自身需要的和應該向社會提供的。這樣一來,政府采購服務類項目的面無疑會擴大,量也會迅速增加。  
      
    研究解決現行技術性難題  
      
    2013年12月4日,財政部印發《關于做好政府購買服務工作有關問題的通知》。其中明確,在堅持大的原則不變和透明預算的前提下,注重研究解決現行政府采購、預算編制、會計處理等技術性管理難題,必要時可適當作出政策調整,為順利推進政府購買服務工作創造條件。  
      
    國家行政學院經濟學部教授馮俏彬表示,財政部的規定相對原則性一些,目前有些地方已經出臺了具體辦法,使得政府購買服務和政府采購服務類項目的聯系更加緊密,這應該是今后的發展方向。  
      
    推進購買須解決五大問題
      
      
    2014年1月16日,全國政府購買服務工作會議召開,財政部黨組成員、副部長劉昆出席會議并講話。他指出,推進政府購買服務工作必須解決好"買什么"、"誰來買"、"向誰買"、"怎么買"、如何"買得值"五大問題。  
      
    湖南省省直機關政府采購中心主任胡曉宏表示,站在政府采購的角度,政府購買服務是集中采購概念向公共采購轉化的具體實踐,做好這項工作首先應著力解決上述五大問題。當然,實施過程對于集中采購機構的能力也具有極大的挑戰。  
      
    購買資金列入財政預算  
      
    2014年1月24日,財政部印發《關于政府購買服務有關預算管理問題的通知》,規定政府購買服務所需資金列入財政預算,從部門預算經費或經批準的專項資金等既有預算中統籌安排。  
      
    北京大學國家發展研究院教授、中國公共財政研究中心主任林雙林認為,政府購買服務是推行行政體制改革的需要,在財政部的大力推動下,這項工件必將走向規范化、制度化,并為政府采購"擴面增量"提供廣闊空間。  

      
     政采是購買服務主要實施方式 

     

    "怎么買"問題是關系政府購買服務工作能否推得下去、取得實效的關鍵。  
      
    按照《政府采購法》的規定,各級國家機關、事業單位和團體組織,使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的服務,必須依法按照政府采購方式和程序進行采購。  
      
    國務院辦公廳印發的《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》規定,購買工作應按照《政府采購法》的有關規定,采用公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購、詢價等方式確定承接主體。  
      
    廣西壯族自治區政府采購中心法律顧問沈德能律師表示,服務是法定的政府采購對象之一,以前做得不太好,一是重視程度不夠,二是制度不健全,F在有了國務院辦公廳、財政部的推動,想信服務類采購額會迅速提升。  
      
    上海市政府采購中心副主任徐舟介紹,該中心最近兩年服務類項目采購額占采購總額的比重均超過50%,重要原因就是協助財政部門實現"應采盡采"。  
      
    也有業界專家提醒,在將政府采購作為主要實施方式的同時,還要注意政府購買服務的受益范圍多為人民群眾,因此可適當放寬條件,創新購買方式,給予地方、部門和市場主體更大的自由度和空間。 

        
    厘清概念 逐步實現應采盡采

     

    政府購買服務是指通過發揮市場機制作用,把政府直接向社會公眾提供的一部分公共服務事項,按照一定的方式和程序,交由具備條件的社會力量承擔,并由政府根據服務數量和質量向其支付費用。  
      
    按照《政府采購法》的規定,政府采購服務是指各級國家機關、事業單位和團體組織,使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的服務的行為。  
      
    二者關系如何呢?  
      
    買服務和采服務三點相同  
        
    業界專家分析,二者最大的相同之處在于使用的都是財政性資金。  
      
    同時,政府購買服務的購買主體是各級行政機關和參照《公務員法》管理、具有行政管理職能的事業單位,以及納入行政編制管理且經費由財政負擔的群團組織。政府采購活動的采購人是指依法進行政府采購的國家機關、事業單位、團體組織。二者幾乎相同。  
      
    另外,政府購買服務的承接主體包括依法在民政部門登記成立或經國務院批準免予登記的社會組織,以及依法在工商管理或行業主管部門登記成立的企業、機構等社會力量。政府采購活動的供應商是指向采購人提供貨物、工程或者服務的法人、其他組織或者自然人。二者有很多相同或相似之處。  
      
    三類買服務沒有納入政采  
      
    深圳市財政委員會政府采購監督管理辦公室汪泳表示,目前政府采購服務類項目主要包括兩種類型:一是行政事業單位維持自身運轉和開展日;顒铀璺⻊,如會議、物業管理、教育培訓等;二是行政事業單位向社會提供的公共服務,如養老、醫療、社工、慈善、法律援助等。  
      
    沒有納入政府采購范圍的政府購買服務項目主要有3類:一是以轉移支付形式支付給個人的購買行為,如教育券、養老券等;二是用財政資金對社團或企業主體進行直接補貼,如節能補貼、環保補貼等;三是集中采購目錄以外且采購限額標準以下的政府購買服務。  
      
     采服務潛力巨大  
      
    《2014年民政部購買社會服務指導目錄》于今年2月10日印發,包括流浪救助專項資金審計服務、救助機構等級評定評審服務、社會福利項目評審評估、慈善援助活動、慈善評比表彰、社會組織審計服務、社會組織窗口服務等17項內容。其中特別注明,會議、培訓、印刷等項目按政府采購有關規定執行。  
      
    2012年12月19日,國務院辦公廳印發《中央預算單位2013-2014年政府集中采購目錄及標準》。列入集中采購機構采購的服務項目包括車輛維修和保養、機動車保險、車輛加油、合同能源管理、印刷、會議、工程監理、物業管理8大類。民政部部門集中采購項目中沒有服務類內容。  
      
    內蒙古自治區財政廳政府采購管理處處長王湖分析,目前政府運行所需的基本服務已被納入政府采購,而政府為社會提供的公共服務并未大規模納入,這就需要財政部門加大工作力度,將比較成熟的購買服務項目不斷納入集中采購目錄,逐步實現"應采盡采"。(張斌偉)

       
    抓購買服務機遇 促政采擴面增量
      
      
    山東省財政廳的統計數據顯示,2013年該省實際采購規模1248.91億元,占全省財政支出的比重達21.1%。其中,全省完成服務類采購額113.76億元,占采購規模的9.1%,同比增加67.28億元,增幅達144.8%,原因是各市積極擴大政府購買服務范圍,將工程設計、工程監理、城市規劃、審計服務、資產評估等項目納入政府采購管理范疇,臨沂市還對廉租房購置、地質遺跡保護設計、城鎮地籍調查等項目實行政府采購。  
      
    繼2012年完成服務類項目9800多批次、合同金額占采購總額的53%以上,上海市政府采購中心2013年公共服務類項目合同金額占采購總額的比重再次超過50%,達到52.24%。  
      
    山東省雖然服務類采購額占采購規模的比重不到10%,但增幅高,增長潛力巨大。上海的實踐表明,服務類采購應該也可以有更大作為。2013年的全國采購數據還沒有公布,從2012年的情況看,服務類增長最快。當年全國采購規模達13977.7億元,同比增長23.3%。其中,貨物類采購規模4390.3億元,同比增長14.6%;工程類采購規模8373.4億元,同比增長26.6%;服務類采購規模1214億元,同比增長36.6%。在國務院辦公廳、財政部大力推動政府購買服務的背景下,相信2013的統計數據中,這一特征會表現得更加明顯。  
      
    深化政府采購制度改革,不斷"擴面增量"是重要抓手。經過十多年的發展,貨物類采購基本實現"應采盡采",工程類采購仍然需要逐步厘清管理機制,發力的重點顯而易見。找準問題是關鍵,解決問題是前提。面對"擴面增量"的瓶頸,各地紛紛把目光投向政府購買服務。  
      
    2014年,河南省財政廳將重點研究制定推進政府購買公共服務改革的制度措施,為深化政府采購制度改革營造良好的氛圍;安徽省財政廳結合《安徽省政府向社會力量購買服務指導目錄》,日前印發《關于做好政府向社會力量購買服務中政府采購工作的通知》,積極推進政府購買服務改革;湖南省財政廳將打破服務類項目采購短板造成的規模增長瓶頸,建立健全政府購買公共服務機制,并按照政府采購有關規定開展購買工作;湖北省財政廳將著力擴大政府采購管理范圍,重點推進政府購買服務工作……  
      
    摸清情況才能正確決策,找準癥結才能解決問題。只要我們善于抓住政府購買服務改革的機遇,全國政府采購規模定會一年一個新臺階。(張斌偉)

     

    明確需求制定標準 培育發展社會組織

     

    政府購買服務正在全國如火如荼地開展,政府采購是被廣泛運用的實施方式。工作難點有哪些?怎么解決? 
     
    《政府采購信息報》記者采訪了解到,政府購買服務在一定程度上都面臨需求標準缺失、缺乏頂層設計、市場發育不足、社會組織能力不強、績效評價不明確等問題,阻礙了這項工作的深入推進。 
     
      采購需求亟待明確 
     
    安徽省財政廳政府采購處處長宋寶泉認為,采購需求不明確、不具體、難量化,導致后續操作實施環節困難,是購買服務項目通過政府采購實施的難點所在。 
     
    福建省財政廳采購監督管理辦公室相關負責人也贊同上述觀點。他表示,公共服務的需求較難制定,究竟是要花費最少的資金保障基本需求,還是為了滿足最大需求而花費更多的資金,這個問題需要明確,否則會直接影響后續采購方式的選擇。 
     
    "主要還是服務項目需求管理標準的缺失。"深圳市政府采購中心主任葉劍明表示,這就需要加強行業管理,相應職能部門制定相關配套標準指引,科學引導購買主體合理提出采購需求。需求管理有很多環節,在政府購買服務項目實施過程中,可以通過政府采購引入第三方力量或專家進行需求論證,也可借鑒以往的采購經驗來合理確定,但政府購買服務應更加注重服務質量,而不是單純地節約資金節約。 
     
     積極制定服務標準 
       
    財政部財政科學研究所所長賈康提出,政府購買服務有一個基本的前提,就是要做好相關采購標準的制定和修訂工作。
     
    在宋寶泉看來,相關部門要積極制定政府購買服務的相關標準或承接主體的資質條件。拿物業管理來說,購買主體根據預算安排,需要購買什么樣的服務,必須有一定的物業管理標準和資質條件。只有這樣,購買主體在招標物業服務時,才能根據預算提出較為科學的采購需求,承接主體也可以根據采購文件要求參與投標。政府購買服務涉及面廣,種類多,例如養老院、學前教育等,針對不同服務制定標準至關重要,需要相關部門牽頭做好頂層設計。 
     
    大力培育市場主體
     
     
    市場承接主體發育不全也是需要解決的問題之一。例如,目前不少社會組織屬于官辦或半官辦,且數量大多具有唯一性,如果不大力培育和發展更多社會組織參與市場競爭,就會因市場發育不全導致競爭不充分。 
     
    業內人士舉例說,以前物業公司很少,物業服務招標常出現廢標,現在市場發育很好,參與物業服務招標的投標企業有很多,物業服務因各方面條件成熟,水到渠成地就被納入政府采購。 
     
    賈康表示,政府購買服務強調對"政府-企業-社會"三元結構在社會福利領域的功能和職責進行重新配置,需要實現三者之間的良性互動,F階段最重要的是有針對性地培育和發展社會組織,為政府購買服務提供多元供給主體,使"政府職能轉得出,服務承接接得住"。這就需要加大對社會組織的支持力度,綜合運用多種政策工具推動社會組織參與提供公共服務,為社會組織創造良好的平臺和寬松的外部環境。 
     
    同時,推動政府與各類組織有效合作,加強合作激勵、信息溝通、行政指導等方面的制度建設,推進形成統一、多層次、多渠道、社會化的公共服務體系,建立互惠合作關系,共同促進實現公共需求和公共利益。(王少玲)

     

    應編盡編才能應采盡采

     

    對于政府采購領域而言,政府購買服務如何實現"應采盡采"是關注的焦點。 
     
      要打造服務類采購精品 
       
    "實現政府購買服務’應采盡采’的關鍵不是毫無根據地擴大集中采購目錄范圍,而是將服務品目進行’精品處理’,明確到底應該’買什么’、’向誰買’以及’誰來買’,并確保購買到的服務’物有所值’。"湖北省政府采購協會副秘書長宋軍認為,政府購買服務要把錢花在刀刃上,做到有所為有所不為;要與社會購買服務統一起來,把效率和質量放在首位。 
     
    內蒙古自治區將工作重點放在明確采購范圍上,機關物業、信息化維護等政府運行所需的基本服務已被納入政府采購管理范圍。自治區財政廳結合調研等情況,正在擬定《2014-2015年政府采購集中采購目錄及相關標準》,并將公共服務作為新的采購品目列入其中,從而更好地推進服務類采購工作。 
     
    源頭實現應編盡編 
     
    安徽省財政廳政府采購處處長宋寶泉表示,做到"盡采盡采"首先必須實現預算"應編盡編"。納稅人的錢不能想花就花,要按照納稅人的要求,接受納稅人的監督,解決好"買什么"問題。 
     
    "只有將政府購買服務的財政資金編入政府采購預算,才能從源頭上解決政府購買服務’應采盡采’的問題。"江蘇省政府采購中心副主任熊潔持有同樣的觀點。 
     
    業界專家表示,在購買服務之前,應以成本核算為基礎編制采購預算,并按照工作性質設定詳細的需求標準、資質要求和購買程序。 
     
    購買程序須細化完善 
     
    山東省出臺的《政府向社會力量購買服務辦法》規定,政府購買服務原則上按照部門預算和政府采購的程序、方式組織實施。在同級財政部門批復購買計劃后,購買主體要主動向社會公開購買服務項目的標準和要求。經財政部門同意并明確資金來源后,購買主體還應按照相關規定,通過公開招標、邀請招標、競爭性談判、詢價等方式實施。
     
    安徽省的工作思路也差不多,正如宋寶泉所解釋的那樣:"政府購買服務必須要有程序,通過購買主體、承接主體、服務范圍、購買程序等手段,解決好’怎么買’的問題,做到購買服務’應采盡采’,實現’物有所值’。"(王冰夢)

     

    無縫對接政府采購和部門預算

     

    預算是政府采購活動的源頭活水,如何才能解決政府購買服務的預算問題?廣東省財政廳廳長曾志權在今年全國兩會上接受《政府采購信息報》記者采訪時表示,該省將加強資金管理,開展政府購買服務績效評價,強化部門支出責任,進一步規范政府購買服務計劃管理,實現購買服務與政府采購、部門預算管理的無縫對接。 
     
    財政部財政科學研究所所長賈康做了一個有關政府購買服務的課題,其中提到,要完善政府購買服務預算管理,包含按時編報購買服務計劃、科學編制政府購買公共服務預算、建立科學的評估機制、完善政府采購公共服務預算資金保障四個方面。 
     
    賈康表示,各級財政部門應將政府向社會力量購買公共服務經費列入財政預算,實行預算管理,為政府購買服務提供科學、穩定的財力保障。政府相關公共服務事權管理部門應負責將部門預算中的購買性支出,按照購買資金的性質和政府購買服務目錄及配置標準,審核編制政府購買服務預算,為確保政府購買服務預算的編制和執行、審批政府購買服務計劃提供法定依據。 
     
    安徽省財政廳政府采購處處長宋寶泉表示,政府購買服務的前提是必須有預算。該省規定,只要納入政府購買服務目錄的公共服務,都要編制政府采購預算,嚴格按照政府采購程序實施;目前不適宜或暫時無法實行政府采購的,購買主體可通過委托經營、委托管理或特許經營等方式選擇承接主體。雖然這些項目沒有納入政府采購進行操作,但也必須要有預算,并簽訂非政府采購的購買服務合同,以便國庫支付購買服務資金。
     
    業界專家認為,政府購買服務多是專項支出,在部門預算批復后,購買主體要根據預算編報計劃,涉及政府采購的,按照政府采購程序實施;屬于其他范疇的,則按照其他方式操作實施。(王少玲)

     

    強化競爭和監管 確保物有所值

     

    推進政府購買服務改革,政府采購工作也被賦予新使命。怎樣加強監管,使操作機構嚴格把控購買質量和履約質量,確保政府購買服務"物有所值"?這是需要業界思考的問題。 
     
     強化監管防止渾水摸魚 
       
    政府購買服務"物有所值",就是說購買服務相比政府自己提供服務成本低,公眾享受的服務性價比高。確保購買服務"物有所值",是決定政府購買公共服務改革創新成敗的關鍵。 
     
    河南省財政廳政府采購監督管理處處長王書州認為,解決的途徑在于強化政府的監管職能。政府購買服務要從源頭上強化監管,既要加強對采購過程的監督管理,確保采購過程公開、公平、公正,又要加強對合同履行的監督管理,對購買服務項目的質量、內容等進行跟蹤問效,才能確保政府購買服務各項工作取得實實在在的成效。 
     
    業界專家表示,政府購買服務花的是納稅人的錢,"物有所值"是基本要求。必須建立健全各項輔助制度,防止實踐中出現"渾水摸魚"現象。同時,強化購買服務全程監督,做好績效考核和監督反饋,確保公共財政資金不被濫用,讓老百姓享受到實實在在的服務。 
     
      通過競爭實現效益最大化 
       
    內蒙古自治區財政廳政府采購管理處孫志剛表示,政府向社會購買服務,是逐漸從注重效率轉向更加注重質量和公平,從強調較低的成本轉向強調廣泛參與的重大變革,將更好地惠及普通民眾。為了讓財政資金發揮最大效益,應該讓更多的組織參與政府購買服務中來,實現公平競爭,才會真正做到為百姓服務。 
     
    "政府購買服務屬于比較新的工作領域,河南省目前還處于探索研究階段。"王書州表示,政府采購是政府購買服務的主要手段,實施過程中信息公開非常重要,買什么、怎么買都要向社會公開,將政府購買服務置于陽光之下,有利于"水分"的蒸發;同時還要實現充分競爭,確保具備條件的社會力量平等參與競爭,這既有利于培育公平競爭的市場環境,也有利于降低購買價格,實現公共利益最大化。


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